Участие полиции и стюардов в контроле допуска болельщиков на футбольные соревнования.
Одним из основных принципов, указанных в статье 3 Федерального закона от 4 декабря 2007 года № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» является принцип обеспечения безопасности жизни и здоровья лиц, занимающихся физической культурой и спортом, а также участников и зрителей физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий. Безусловно, спортивные соревнования, а в особенности футбольные соревнования, и места их проведения являются зоной повышенной опасности в виду скопления большого количества людей, а так же присутствия фанатов противостоящих команд, которые зачастую настроены агрессивно. Чтобы понять актуальность вопроса достаточно вспомнить недавние инциденты, например, случай, произошедший во время матча ФК «Зенит» - ФК «Динамо» 11 мая 2014 года, когда на поле выбежала группа фанатов ФК «Зенит», а игроку ФК «Динамо» Владимиру Гранату одним из фанатов был нанесен удар, в результате которого игрок был госпитализирован с сотрясением мозга и подозрением на перелом челюсти. В связи с подобным положением вещей в настоящее время одним из важнейших вопросов при организации соревнований является вопрос обеспечения безопасности.

В данной статье вопрос обеспечения безопасности будет рассмотрен применительно к проведению футбольных соревнований.
До 23 июля 2013 года, когда были внесены изменения в Федеральный закон "О физической культуре и спорте в Российской Федерации", функция обеспечения безопасности на стадионе целиком лежала на сотрудниках полиции. Однако в связи с постепенным переходом к европейской системе, (сотрудники полиции находятся вне чаши стадиона, тогда как внутри за безопасностью следят стюарды), соответствующими изменениями законодательства, а также в рамках подготовки к Чемпионату Мира по футболу FIFA 2018 в России, в российском спорте появляются контролеры-распорядители, называемые за рубежом стюардами. Сразу же следует отметить, что российское законодательство не содержит термина «стюард», для обозначения данного лица используется термин «контролер-распорядитель». Однако в дальнейшем тексте работы будут использоваться оба этих термина, так как данные понятия схожи по своему содержанию. Введение данной фигуры призвано снизить численность полицейских, участвующих в обеспечении безопасности, сделать посещение стадиона более комфортным для зрителя. Тем не менее, полной замены полицейских на стюардов пока что не произошло, сотрудники полиции все еще обеспечивают безопасность, находясь за пределами чаши стадиона. На мой взгляд, при нынешнем положении дел абсолютной замены сотрудников полиции на стюардов произойти не может, данную мысль подтверждает, например, наличие таких происшествий, как вышеописанный инцидент на стадионе «Петровский». Таким образом, в настоящее время безопасность на стадионе обеспечивается как теми, так и другими.

Целью данной статьи является выяснение правовых основ деятельности сотрудников полиции и контролеров-распорядителей, а также рассмотрение вопроса о возможности и способах защиты от их неправомерных действий и решений.
В первую очередь, рассмотрим участие полиции в организации безопасности при проведении футбольных соревнований. Пункт 5 статьи 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции» предусматривает такую обязанность полиции как обеспечение безопасности граждан и общественного порядка на улицах, площадях, стадионах, в скверах, парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах, морских и речных портах и других общественных местах; пунктом 6 предусмотрена обязанность оказания в соответствии с законодательством Российской Федерации содействия организаторам спортивных, зрелищных и иных массовых мероприятий в обеспечении безопасности граждан и общественного порядка в местах проведения этих мероприятий. Этим обязанностям корреспондируют такие права полиции, как право осуществлять личный осмотр граждан, находящихся при них вещей при проходе на территорию стадиона (пункт 18 части 1 статьи 13 ФЗ «О полиции»), право обращаться к группам граждан, чье нахождение на территории стадиона не связано с проводимым мероприятием с требованием перейти в другое место (пункт 7 части 1 статьи 13), а также другие права, перечисленные в статье 13. В целях обеспечения реализации как озвученных, так и иных прав полиции, статьей 18 данного Федерального закона предусмотрено право сотрудника полиции на применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия лично или в составе подразделения, в случаях и порядке, предусмотренных федеральными конституционными законами, настоящим федеральным законом и другими федеральными законами. Например, сотрудник полиции вправе применить силу для пресечения правонарушения или для доставления нарушителя правопорядка в помещение органа полиции. Таким образом, на основании вышеизложенных норм сотрудник полиции может отказать в допуске или удалить со стадиона лиц, нарушающих требования безопасности стадиона, имеющих при себе запрещенные предметы, а также нарушающих общественный порядок.

Теперь рассмотрим фигуру контролера-распорядителя, остановившись на ней более подробно. Согласно статье 2 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» контролером-распорядителем является физическое лицо, которое прошло специальную подготовку в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта, и которое привлекается организатором официального спортивного соревнования и (или) собственником, пользователем объекта спорта на договорной основе для обеспечения общественного порядка и общественной безопасности при проведении официального спортивного соревнования.
Из данного определения следует, что контролер-распорядитель должен пройти определенную подготовку. Порядок подготовки контролеров-распорядителей установлен Приказом Министерства спорта № 234 от 14 апреля 2014 года. Согласно данному приказу, лицо, желающее стать контролером-распорядителем, должно пройти подготовку в общероссийской или региональной спортивной организации. Подготовка заключается в теоретическом и практическом обучении, прохождении проверки и получении соответствующего документа, подтверждающего прохождение специальной подготовки контролеров-распорядителей.

Также, важной особенностью, следующей из определения, является договорная основа работы стюардов – они не являются представителями власти, а являются участниками гражданско-правовых отношений. В тексте закона не указано, какой конкретно договор заключается с контролером-распорядителем, однако, можно предположить, что, вероятнее всего, речь идет о договоре возмездного оказания услуг.
Согласно пункту 7.1. статьи 20 № 329-ФЗ контролеры-распорядители могут быть привлечены организатором соревнований и (или) собственником, пользователем объектов спорта для обеспечения общественного порядка и общественной безопасности. Такое привлечение осуществляется путем обращения в организации, осуществляющую их подготовку, и (или) оказывающие услуги по обеспечению порядка в местах проведения массовых мероприятий. Деятельность контролеров-распорядителей обеспечивается организатором соревнований и (или) собственником, пользователем объектов спорта.

Требования к стюарду установлены статье 20.2. данного Федерального закона. Так, в соответствии с пунктом 2 данной статьи контролерами-распорядителями не могут быть лица, не имеющие гражданства Российской Федерации; граждане Российской Федерации, признанные вступившим в законную силу решением суда недееспособными, ограниченно дееспособными; граждане Российской Федерации, не достигшие возраста восемнадцати лет; лица, имеющие неснятую и непогашенную судимость, а также лица, привлекавшиеся к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьей 20.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в течение срока, во время которого они считаются подвергнутыми административному наказанию; лица, состоящие на учете в организациях органов здравоохранения по поводу психического заболевания, алкоголизма, наркомании или токсикомании.

Права и обязанности стюардов также установлены в статье 20.2 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». Согласно данной норме, контролеры-распорядители в целях обеспечения общественного порядка и общественной безопасности обязаны:
  1. осуществлять контроль за перемещением зрителей до начала и после окончания официальных спортивных соревнований;
  2. проверять у зрителей входные билеты или документы, их заменяющие, при входе в места проведения официальных спортивных соревнований;
  3. информировать зрителей о дополнительных услугах, которые им могут оказываться в местах проведения официальных спортивных соревнований;
  4. информировать зрителей о необходимости соблюдения правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований и осуществлять соответствующий контроль;
  5. информировать организаторов проведения официальных спортивных соревнований и (или) собственников, пользователей объектов спорта о фактах нарушения общественного порядка и общественной безопасности, о фактах причинения вреда жизни или здоровью зрителей, имуществу зрителей или объекту спорта, а также о несчастных случаях, которые произошли в ходе проведения таких соревнований;
  6. принимать участие в эвакуации зрителей в случае угрозы возникновения или при возникновении чрезвычайной ситуации;
  7. выполнять иные обязанности, возложенные на контролеров-распорядителей организаторами официальных спортивных соревнований и (или) собственниками, пользователями объектов спорта в соответствии с заключенными договорами и не противоречащие законодательству Российской Федерации.

Также контролеры имеют определенные права, такие как:
  • осуществлять контроль за доступом зрителей в места проведения официальных спортивных соревнований, их размещением;
  • встречать и сопровождать зрителей до мест, указанных в приобретенных входных билетах или документах, их заменяющих, а после окончания официальных спортивных соревнований до выхода из мест проведения таких соревнований;
  • ограничивать проход зрителей в зоны, которые определены организатором официальных спортивных соревнований и (или) собственником, пользователем объекта спорта, в соответствии с правилами обеспечения безопасности при проведении официальных спортивных соревнований;
  • тебовать от зрителей соблюдения общественного порядка, а также правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований;
  • информировать зрителей о порядке действий в случае угрозы возникновения или при возникновении чрезвычайной ситуации и при эвакуации зрителей;
Особое внимание следует обратить на следующие пункты, закрепляющие непосредственно право контролера-распорядителя не пропускать зрителей либо удалять их с места проведения соревнований:
  • осуществлять в целях обеспечения общественного порядка и общественной безопасности совместно с сотрудниками территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел личный осмотр граждан и осмотр находящихся при них вещей при их входе в места проведения официальных спортивных соревнований с применением в случае необходимости технических средств, а при отказе граждан подвергнуться личному осмотру не допускать их в места проведения таких соревнований;
  • принимать в соответствии с настоящим Федеральным законом и правилами обеспечения безопасности при проведении официальных спортивных соревнований необходимые меры по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных спортивных соревнований, а также меры по пресечению неправомерных действий зрителей, не пропускать их в места проведения официальных спортивных соревнований, принимать меры по удалению зрителей из указанных мест в случае нарушения зрителями правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований (установлены Постановлением Правительства РФ от 16 декабря 2013 года № 1156).
  • не допускать в места проведения официальных спортивных соревнований лиц, в отношении которых вступило в законную силу постановление суда об административном запрете на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения.
 
Необходимо отметить, что относительно последнего полномочия складывается следующая проблемная ситуация – несмотря на то, что контролер-распорядитель может обнаружить лицо, которому запрещено посещать место проведения соревнований, он не имеет права требовать предоставления этим зрителем документов, удостоверяющих личность, для того, чтобы идентифицировать лицо, в отношении которого действует административный запрет, так как подобного полномочия среди перечисленных выше нет. Как следствие, возникает пробел, в связи с чем данное полномочие теряет смысл, и реализовать его контролер-распорядитель может только при помощи сотрудника полиции. Для повышения эффективности работы стюардов очевидно необходимо законодательно, в статье 20.2 закрепить право контролера-распорядителя требовать предоставления таким зрителем документов, удостоверяющих личность, в целях осуществления идентификации.
Кроме того, пробельным можно считать вопрос о возможности применения каких-либо мер физического воздействия стюардом. На данный момент таких прав стюард не имеет, что может помешать ему осуществить свое право на недопуск или удаление зрителя со стадиона при наличии оснований к совершению данных действий. Для того чтобы осуществить это право, стюарду необходимо привлечь сотрудника полиции для оказания содействия, что затрудняет и замедляет процесс недопуска или удаления зрителя. Видится эффективным введение в статье 20.2 права контролера-распорядителя применять определенные меры физического воздействия на нарушителя в целях удаления или недопуска того к месту проведения спортивных соревнований.

Следует отметить, что российское регулирование деятельности контролера-распорядителя отличается от регулирования, содержащегося в Регламенте ФИФА по охране правопорядка и обеспечению безопасности стадионов, принятом решением Исполнительного Комитета ФИФА от 14 декабря 2012 года (далее – Регламент). Деятельность стюардов регулируется отдельной главой данного Регламента. Согласно статье 13 данного акта, стюардом является любое лицо, работающее на стадионе по найму на основе трудового соглашения или на добровольческой основе, в обязанности которого входит обеспечение правопорядка и безопасности зрителей, VIP/VVIP, игроков, официальных лиц и любого лица на стадионе, за исключением лиц, отвечающих за личную безопасность отдельных лиц, и сотрудников органов полиции, отвечающих за поддержание порядка. Как мы видим, существенным отличием от определения, содержащегося в Федеральном законе «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» является указание на то, что стюард работает по трудовому соглашению либо на добровольческой основе. Еще одно отличие заключается в том, что в определении из Регламента содержится непосредственное перечисление обязанностей стюарда, которые являются более существенными, чем перечисленные в статье 20.2 № 329-ФЗ. Пунктом 2 статьи 13 Регламента установлено такое правило как то, что при проведении некоторых мероприятий в качестве стюардов могут привлекаться сотрудники органов полиции и военнослужащие. В таких случаях сотрудники органов полиции и военнослужащие, привлекаемые в качестве стюардов, при выполнении указанных обязанностей должны действовать в соответствии с принципами Регламента. Российское законодательство подобной возможности не содержит. Довольно интересным является пункт 3 данной статьи, который указывает на то, что для надлежащего выполнения своих обязанностей стюарды должны быть в хорошей физической форме, энергичными, достаточно зрелыми как в том, что касается их характера, так и их темперамента. Также в Регламенте содержится большее, чем в статье 20.2 № 329-ФЗ, количество обязанностей стюарда, например, в статье 16 перечислены такие обязанности, как обязанность защищать игроков и официальных лиц при входе, выходе или во время их нахождения на игровом поле, обязанность оказывать элементарную первую помощь, если это необходимо, а также другие обязанности. Одной из обязанностей, установленных Регламентом, является обязанность стюарда в соответствии с требованиями местных/федеральных властей и в рамках правовых основ принимающей страны отказывать в праве доступа или удалять любое лицо, которое не может доказать свое право доступа на стадион, нарушает правила поведения на стадионе, создает опасную ситуацию в связи с употреблением алкогольных напитков и/или наркотиков, нарушает запреты или отказывается от досмотра. Стоит отметить, что в соответствии с № 329-ФЗ, аналогичные действия контролера-распорядителя являются его правом, а не обязанностью. Статьей 17 Регламента установлена необходимость разработки официального кодекса поведения стюардов на всех местах проведения соревнований, включающего в себя такие пункты, как, например, «стюарды всегда должны быть вежливыми, учтивыми и любезными по отношению в зрителям, находящимся в их поле зрения»; «в любой момент стюарды должны быть элегантно одеты. У них должен быть опрятный вид»; стюарды никогда не должны «при выполнении своих обязанностей носить одежду, которая может казаться тенденциозной или оскорбительной» «выказывать какую-либо лояльность по отношению к одной команде вопреки другой», а также ряд других пунктов. В целом следует отметить, что данный акт содержит более исчерпывающее регулирование деятельности стюардов, нежели регулирование, содержащееся в российском законодательстве. Данный Регламент не является обязательным для применения при проведении соревнований в рамках Российской футбольной Премьер-Лиги, однако, видится, безусловно, полезным использование данного акта в качестве ориентира для российского законодателя.

Наконец, рассмотрим конкретную ситуацию недопуска на стадион, два ее случая, и возможности обжалования неправомерного отказа в допуске.
Первая ситуация – зритель не допущен на стадион сотрудником полиции. Действия сотрудников полиции могут быть обжалованы в соответствии со статьей 53 Федерального закона «О полиции». Данная норма гласит, что действия (бездействие) сотрудника полиции, нарушающие права и законные интересы гражданина, государственного и муниципального органа, общественного объединения, религиозной и иной организации, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, в органы прокуратуры Российской Федерации либо в суд. Таким образом, если недопуск на стадион произошел с нарушением, и сотрудник в конкретной ситуации не имел права не допускать зрителя на стадион, его действия могут быть обжалованы. Также гражданин может взыскать вызванные нарушением убытки в соответствии с частью 3 статьи 33 Федерального закона «О полиции» и статьей 1069 ГК РФ.
Более сложная ситуация возникает с обжалованием неправомерных действий контролеров-распорядителей. В Европе стюард — должностное лицо, он приравнен к сотруднику полиции и имеет широкий круг прав. В России же, как отмечалось выше, стюард действует на основании гражданско-правового договора, обжаловать его действия в административном порядке нельзя. Стоит отметить, что Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» не содержит каких-либо указаний относительно вопроса ответственности контролера-распорядителя за его неправомерные действия. Зритель, чьи права нарушены тем, что стюард не допускает его на стадион в отсутствие на это каких-либо легальных оснований, мог бы предъявить иск в порядке статьи 1068 ГК РФ к организатору соревнований, однако, так как между ним и организатором соревнований заключен договор об оказании услуг, то договорный иск имеет приоритет и ему следует обратиться в суд с иском к организатору соревнований о неисполнении договора оказания услуг и требованием о возмещении убытков в соответствии со статьей 393 ГК РФ, а также компенсации морального вреда в соответствии со статьей 15 Закона РФ от 07 февраля 1992 года № 2300-1 "О защите прав потребителей". Организатор будет отвечать за действия работника по договору гражданско-правового характера на том основании, что он своими действиями, а именно выбрав для заключения договора данного контролера-распорядителя, не обеспечил зрителю оказание услуги.

Автор: студент магистратуры юридического факультета СПбГУ Сергей Носков.
 
Список использованных источников:
 
3. Приказ Минспорта России от 14.04.2014 № 234 "Об утверждении порядка прохождения специальной подготовки контролеров-распорядителей для обеспечения общественного порядка и общественной безопасности при проведении официального спортивного соревнования".
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ.
5. Постановление Правительства РФ от 16.12.2013 № 1156 "Об утверждении Правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований".
6. Регламент ФИФА по охране правопорядка и обеспечению безопасности стадионов, от 14.12.2012
10. Алексеев С.В. Спортивное право России.
11. Артюхов Ю.С. Проведение публичных акций, спортивных и иных массовых мероприятий: задачи обеспечения правопорядка.